A intervenção do Estado no domínio econômico

 

RESUMO: O presente artigo visa analisar as intervenções do Estado na econômica, previstas na Constituição Federal de 1988, elucidando também, sobre como tais intervenções se materializam.

PALAVRAS-CHAVE: Estado; econômico; intervenção; atuação; direta; indireta; monopólio; fiscalização; incentivo; planejamento.

SUMÁRIO: 1 Introdução; 2 A evolução do Estado e a ordem econômica; 3 Meios de atuação do Estado na economia; 3.1 Exploração direta da atividade econômica pelo Estado; 3.2 Exploração indireta da atividade econômica pelo Estado; 4 Conclusão.

1) INTRODUÇÃO

A intervenção do Estado no domínio econômico, nada mais é do que todo ato ou medida legal que restrinja, condiciona ou tenha por fim suprimir a iniciativa privada em determinada área, visando assim, o desenvolvimento nacional e a justiça social, assegurados os direitos e garantias individuais.

Dentre os motivos determinantes para o surgimento da intervenção estatal na economia, despontam o fracasso do mercado e a necessidade de recriá-lo com o Estado que assumisse determinadas responsabilidades.

Outrossim, a intervenção teve por fim garantir a livre competição e a eliminação da desigualdade.

De tal modo, o Estado passou a atuar em prol da justiça social por meio de uma distribuição justa de renda, e finalmente, passa a atuar na atividade econômica como empresário, tendo como intuito conseguir mais prontamente metas que demandariam maior tempo pelos particulares.

De tal modo, o presente artigo visa analisar as intervenções delineadas na Constituição Federal e como tais intervenções se materializam.

2) EVOLUÇÃO DO ESTADO E A ORDEM ECONÔMICA

Partindo da ideia de Estado de Direito, pode-se identificar, de acordo com a doutrina, uma tríplice vertente: liberal, social e pós-social.

No Estado Liberal, percebe-se uma evidenciação do indivíduo. Este tem como característica principal a ideia de que o Estado deve intervir o mínimo possível nas relações econômicas.

De acordo com Adam Smith, um dos principais representantes do liberalismo econômico, o Estado possui apenas três deveres, sendo estes: a realização de obras públicas, desde que estas não possam ser realizadas pela iniciativa privada; a defesa da sociedade contra inimigos externos; e a proteção dos indivíduos contra as ofensas mútuas.

Afirma Dalmo de Abreu Dallari (1991, p. 233) que:

O Estado moderno nasceu absolutista e durante alguns séculos todos os efeitos e virtudes do monarca absoluto foram confundidos com as qualidades do Estado. Isso explica porque já no século XVIII o poder público era visto como inimigo da liberdade individual, e qualquer restrição ao individual em favor do coletivo era tida como ilegítima. Essa foi a raiz individualista do Estado Liberal. Ao mesmo tempo, a burguesia enriquecida, que já dispunha do poder econômico, preconizava a intervenção mínima do Estado na vida social, considerando a liberdade contratual um direito natural do indivíduo.

Ante o surgimento de novas necessidades sociais, sobrevém a teorização do Estado Social, que expressava o clamor de uma sociedade que lutava e desejava as garantias e cumprimento dos direitos sociais. O grupo foi colocado em evidência e a questão social passou a ser a principal preocupação do Estado.

Sobre a questão, assevera Norberto Bobbio (2000, p.42)

(...) da crítica das doutrinas igualitárias contra a concepção e a prática liberal do Estado é que nasceram as exigências de direitos sociais, que transformaram profundamente o sistema de relações entre o indivíduo e o Estado e a própria organização do Estado, até mesmo nos regimes que se consideram continuadores, sem alterações bruscas, da tradição liberal do século XIX (...) Liberalismo e igualitarismo deitam suas raízes em concepções da sociedade profundamente diversas: individualista, conflitualista e pluralista, no caso do liberalismo; totalizante, harmônica e monista, no caso do igualitarismo. Para o liberal, a finalidade principal é a expansão da personalidade individual, abstratamente considerada como um valor em si; para o igualitário, essa finalidade é o desenvolvimento harmonioso da comunidade. E diversos são também os modos de conceber a natureza e as tarefas do Estado: limitado e garantista, o Estado liberal; intervencionista e dirigista, o Estado dos igualitários.

Vale ressaltar que a assistência prestada pelo Estado Social, ou Estado do bem-estar, não é oferecida como caridade, mas sim como um direito político.

Já o Estado considerado pós-social, aduz Pedro Lenza (2011, p.1.138) que:

Pode-se afirmar que os institutos clássicos do direito de propriedade e a autonomia da vontade privada eram suficientes para regulamentar à atividade econômica, até porque, o capitalismo, primitivo, pregava a autorregulação, sem qualquer interferência do Estado na economia.

Porém, a partir do século XX, a situação começa a ser repensada, principalmente devido a frequentes situações de abuso do poder econômico. Assim, ocorreu a constitucionalização da economia.

Descreve, a Constituição Federal, em seu artigo 170, caput, que “a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (...)”.

Com isso, percebe-se que a ordem econômica tem como pilares a valorização do trabalho humano e a livre-iniciativa, os quais são considerados fundamentos da República Federativa do Brasil, de acordo com o artigo 1º, inciso IV, da Constituição Federal.

Conclui-se, então, que o constituinte privilegia o modelo capitalista, mas não deixa de lado a finalidade da ordem econômica, que, de acordo com Pedro Lenza (2011, p.1.138), nada mais é do que “assegurar a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social, afastando-se, assim, de um Estado absenteísta nos moldes do liberalismo”.

3) MEIOS DE ATUAÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA

O Estado pode interferir na ordem econômica de modo direto ou indireto.

Assim, tem-se tanto a exploração direta da atividade econômica pelo Estado, quanto o Estado agindo como agente normativo e regulador da atividade econômica. Com isso, pode estatal pode ser um agente econômico ou um agente disciplinador da economia.

Analisando a Constituição Federal, ressalta-se que esta reconhece duas formas de ingerência do Estado na ordem econômica: a participação e a intervenção.

O Artigo 173, caput, da CF/88, descreve que, ressalvados os casos previstos na Constituição:

A exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (grifo nosso).

Já o Artigo 174, caput, afirma que:

Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. (grifo nosso)

Quando se fala em atuação direta, o próprio Estado atua na economia de um país, seja em regime de monopólio, seja de participação com as empresas do setor privado.

Porém, quando há atuação indireta, prepondera o princípio da livre-concorrência, e o Estado visa evitar abusos como os decorrentes de cartéis, por exemplo.

Conforme o exposto, passo a discorrer especificamente sobre a exploração direta e indireta do Estado na atividade econômica.

3.1) Exploração direta da atividade econômica pelo Estado

No Brasil, há duas formas de exploração direta da atividade econômica pelo Estado. Uma delas é o monopólio, e a outra, embora não esteja prevista expressamente na Constituição, é a necessária, ou seja, quando o exigir a segurança nacional ou interesse coletivo relevante, conforme definidos em lei.

Contudo, no presente artigo apenas as questões relacionadas ao monopólio serão expostas.

Primeiramente, deve-se ressaltar que a Constituição não é favorável aos monopólios, sendo assim, evidente que o monopólio privado é proibido.

Sobre tal proibição, elucida José Afonso da Silva (2013, p.812):

Está previsto que a lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.

Porém, há as hipóteses de monopólio estatal, sendo elas elencadas, taxativamente, no artigo 177 da CF/88.

Vale mencionar que, não é permitido ao legislador ordinário ampliá-la, haja vista que, como já foi mencionado anteriormente, a ordem econômica brasileira é fundamentada na livre-iniciativa. Assim, cabe apenas ao poder constituinte derivado reformador ampliar os casos de monopólio estatal.

Nesse sentido:

Art. 177. Constituem monopólio da União:

I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;

II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;

III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;

IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;

V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal. (...)

Ao analisar os supracitados incisos do referido artigo, é possível vislumbrar que o Estado reservou para si apenas o monopólio das duas principais matrizes energéticas mundiais, quais sejam, o combustível fóssil derivado e os materiais nucleares.

Contudo, apesar da Constituição ter limitado taxativamente as hipóteses em que seria possível a intervenção econômica do Estado, por meio de exercício do poder constituinte derivado reformador, houve certa flexibilização dos referidos monopólios.

A Emenda Constitucional nº 09/95 alterou a redação do § 1º, do artigo 177, da Constituição Federal, passando este a vigorar com a seguinte redação:

A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei.

Além disso, esta mesma emenda incluiu um novo parágrafo no aludido artigo:

§ 2º A lei a que se refere o § 1º disporá sobre:

I - a garantia do fornecimento dos derivados de petróleo em todo o território nacional;

II - as condições de contratação;

III - a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União.

Por fim, tal emenda também vedou a edição de medida provisória para regulamentar a matéria prevista nos incisos I a IV e dos §§ 1º e 2º do citado dispositivo.

Outrossim, outra Emenda Constitucional, qual seja, a de nº 49/06, alterou o inciso XXIII, do artigo 21, e o inciso V do caput, do artigo 177, ambos da Constituição Federal.

O artigo 21, inciso XXIII, passou a vigorar da seguinte forma:

Art. 21. Compete à União:

(...)

XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:

a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;

b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais;

c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas;

d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa.

Já o inciso V do caput, do artigo 177, passou a vigorar com a seguinte redação:

Art. 177. Constituem monopólio da União:

(...)

V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal.

Além disso, o artigo 25, § 2º, da CF/88, nos termos da EC nº 05/95, reserva aos Estados-membros a atividade de distribuição de gás canalizado:

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

(...)

§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.

Outrossim, o artigo 21 prevê, ainda, a prestação das seguintes atividades, por parte da União, explorando-as diretamente ou por meio de terceiros: emissão de moedas, serviço postal, serviços de telecomunicações, serviços de radiofusão, serviços de energia elétrica, aproveitamentos dos cursos d’água, navegabilidade aérea, aeroespacial, transporte ferroviário, aquaviário, rodoviário interestadual e internacional, portos marítimos, fluviais e lacustres.

Sobre tais explorações, há, hodiernamente, discussões doutrinárias acerca do tema. Há quem defenda que tais atividades estariam sob regime de monopólio da União devido ao cunho econômico e lucrativo sob o qual se apresentam.

Porém, há aqueles que defendem que tais explorações estariam sob regime de serviços públicos devido à grande relevância destas atividades para a sociedade.

De tal modo, ao analisarmos tais dispositivos, conclui-se que o campo do monopólio constitucionalmente estabelecido acabou por ser ampliado, e que este incide, basicamente, em três áreas principais: o petróleo, o gás natural e minério ou minerais nucleares.

3.2) Exploração indireta da atividade econômica pelo Estado

A intervenção indireta da atividade econômica do Estado tem como base constitucional o artigo 174 da Constituição Federal.

Nesse sentido:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo do setor privado.

O Estado tem função de agente normativo e regulador da atividade econômica, exercendo, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

Conforme elucida Hely Lopes Meirelles (2010, p. 672):

(...) atuar é intervir na iniciativa privada. Por isso mesmo, a atuação estatal só se justifica como exceção à liberdade individual, nos casos expressamente permitidos pela Constituição e na forma que a lei estabelecer. O modo de atuação pode variar segundo o objeto, o motivo e o interesse público a amparar. Tal interferência pode ir desde a repressão a abuso do poder econômico até as medidas mais atenuadas de controle do abastecimento e de tabelamento de preços, sem excluir outras formas que o Poder Público julgar adequadas em cada caso particular. O essencial é que as medidas interventivas estejam previstas em lei e sejam executadas pela União ou por seus delegados legalmente autorizados.

Fato é que, com a crise econômica gerada pelo Estado social, oriunda do seu agigantamento no aspecto assistencial, fez surgir um Estado regulador, que transfere à iniciativa privada a atividade econômica, mas que reserva para si a função de regulador, no escopo de assegurar a livre concorrência dentre de uma economia equilibrada.

De tal modo, a intervenção do Estado por meio da regulação da atividade produtiva de bens e serviços surgiu para aumentar a eficiência dos serviços públicos, alterando-se seu panorama constitucional, deixando o Estado de ser agente protagonista, para ser um agente fomentador e regulador.

Nesse sentido, o Estado regulador apresenta-se como o novo perfil do Estado contemporâneo, afastando-se da prestação efetiva de diversas atividades econômicas, que são transferidas aos particulares, sem abandonar totalmente os setores que deixava, já que permaneceu neles regulando.

Tal regulação pode ser analisada como um ato jurídico-político-econômico. Jurídico, porque disciplina através das normas ciência jurídica; político, pois é expressão de um Poder Institucional; e, por fim, econômico porque atua na atividade produtiva, de circulação, distribuição e consumo de bens e serviços.

Como supramencionado, o artigo 174 limitou a intervenção em três funções: fiscalização, incentivo e planejamento.

A fiscalização é exercida através do poder de polícia e consiste na verificação se os agentes econômicos privados estão atuando em conformidade com as disposições normativas incidentes sobre as suas respectivas atividades.

Nessa fiscalização, tem suma importância a atuação do CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica, que é o órgão administrativo encarregado de atuar contra o abuso do poder econômico.

Outrossim, o incentivo a que alude o texto constitucional incita a ideia do Estado, como promotor da economia, manifestar-se através de ações de proteção, estímulo, promoção, favorecimento e auxílio à iniciativa privada. Nesse ponto é que ingressa a atuação do Estado na atividade produtiva privada, sempre indicativa.

Por fim, o planejamento econômico manifesta-se através de um processo técnico de intervenção do Estado no domínio econômico com o escopo de organizar às atividades econômicas para obter resultados previamente almejados.

A imperatividade dos planos para o setor público e facultatividade para o setor privado advém do texto constitucional e significa que o Estado apenas direciona, oferece os rumos para o desenvolvimento da atividade econômica para os agentes privados, porém não dispõe de força coercitiva sobre essa atividade, em consonância com o princípio da livre iniciativa e livre concorrência.

Em suma, podemos compreender que, a intervenção no domínio econômico, disposta pelo artigo 174 da Constituição Federal, é indireta na medida em que o Estado não está atuando na exploração de uma atividade produtiva, mas sim, fiscalizando o equilíbrio do livre mercado e da livre concorrência, ou seja, o Estado incentiva a materialização da livre iniciativa e lança mão do planejamento para alcançar os fins desejados tendo sempre em mira e como base os princípios da ordem econômica.

4) CONCLUSÃO

Diante o exposto, podemos compreender que a intervenção do Estado no domínio econômico é ato que restringe, condiciona ou suprime a iniciativa privada em determinada área econômica, tendo como finalidade o desenvolvimento nacional e a justiça social, assegurando os direitos e garantias individuais.

O fracasso do mercado e a necessidade de recriá-lo com um Estado que garantisse a livre competição e eliminasse a desigualdade, fruto do liberalismo econômico, como já mencionado, foram fatores determinantes para intervenção estatal na economia.

O Estado passou a intervir em prol da justiça social por meio de uma distribuição justa de renda e, finalmente, atuar no setor econômico como empresário.

Contudo, tal atuação acontece apenas dentro das limitadas hipóteses constitucional. De tal modo, o Estado só atua como empresário nas situações em que há interesse coletivo relevante ou pela manutenção da soberania nacional.

A intervenção do Estado no domínio econômico, delineada pelos artigos 173 e 174 da Constituição Federal, é de caráter excepcional mas, nem por isso, de menor importância, sendo a ideologia adotada pelo texto constitucional a definição de como tal intervenção se materializa

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BOBBIO, Norberto. Igualdade e liberdade. 4ª ed. Rio de Janeiro: Ediouro, 2000.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 16ª ed. São Paulo: Saraiva, 1991.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 15ª ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36ª ed. São Paulo: Malheiros, 2010.

SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 36ª ed. São Paulo: Malheiros, 2013.